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完善国库资金惩治和防范的法律措施

来源: 博士论文网 时间: 2017-05-31 16:36

  随着经济一体化、金融全球化和财政国库管理体制改革的进一步深化,国库业务也进入了崭新发展的阶段,随着新业务的出现,国库资金风险越来越大,案件频发,暴露出国库资金风险案件控制方面法律缺乏,基层法律部门在对国库案件的定性,惩处过程中缺乏强有力的法律依据,原来的《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国国家金库条例》存在法律责任不清、法规不健全、内控管理不到位等。因此,尽快建立完善国库风险控制方面的法律法规,势在必行。笔者通过对国库资金案件法律因素的分析,旨在寻求国库案件发生的症结所在,提出加强完善国库资金惩治和防范的法律措施建议。

  一、国库资金案件频发的法律因素分析

  《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国国家金库条例》赋予了中国人民银行经理国库的职责,但在实际操作过程中缺乏实施细则和法律约束力,成为国库业务的桎梏。

  (一)法律责任不清

  当前人民银行开展国库业务,行使国库权力要依据 1985 年 7月 27 日公布实施的《中国国家金库条例》及其《实施细则》,其对人民银行国库履行职能的规定还不成熟,多选择性规定,少禁止性规定,法律责任不清,如《条例》在规定人在银行开展业务时间的最多的就是“对不符国家规定的事项,国库有权拒绝执行”。“有权拒绝执行”是选择性的规定,缺乏实施的刚性,也就是说对不符合国家要求的业务,国库可以拒绝,但不拒绝受理了,也没有明确的法律责任。在执行中弹性大,难操作,弱化了法律效力。

  (二)从业员工法律意识不强

  从近年来发生的国库资金案件看,人为因素占大部分。个别工作人员的思想变异直接引发了风险,形成内部人员作案或者内外串通作案,这与基层行忽视员工的思想道德教育和法制教育不无关系。如河北遵化案件就是如此,行级领导很少与员工开展面对面的交心谈心,对基层员工的思想状态摸得不清,了解不透,导致办公室人员私盖公章,不顾法律法规,铤而走险,酿成大错。

  (三)金融法规不健全

  目前,《中国人民银行法》仅对依法经理国库作了原则性规定,而具体规定国库责、权、利的《中国国家金库条例》及其实施细则在法律界限上分属行政法规和部门规章,这与同样履行国库职能的《中华人民共和国预算法》在法律界限明显不对称。作为国库主体法律的经理国库有关法规始终迟迟没有出台,使国库管理工作缺乏应有的法律规范和保障,在发生国库案件审理中如何适用法律也遇到了不少难题。

  (四)内控机制不健全,监督不到位

  人民银行自上而下都开展了学习制度落实制度活动,但注重形式多,修订、执行规章制度少。员工强制休假不落实,轮岗形同虚设。由于基层县支行国库人员少、任务重,一些员工长期在国库部门从事同一岗位,为实施国库犯罪提供了温床。同时,规章制度执行不到位。一些基层行虽然制定了许多内控管理方面的制度,但不少制度难以落实到工作实践中,人情代替规章现象时有发生。特别是对于一些员工违规行为,简单批评了事,事后监督不力,责任追究不实,存在侥幸心理。

  (五)法律约束效力不足

  《中国人民银行法》等法律缺乏相应实施细则,一些条文过于原则化,实际工作不易操作。目前基层人民银行主要依靠“一个条例”和“三个办法”等国库制度来开展工作,惩处措施有限。《国库监管工作指引》对国库违规行为处罚也刚性不足,表述模糊,在实际操作中难以有效追究有关工作人员的法律责任,直接影响央行国库职能履行。

  二、控制国库资金风险法律对策选择

  (一)加强员工队伍警示教育,增强法律意识

  一是在加强国库法律法规学习的同时,搞好“案件防范警示教育”,提高员工的案件防范意识。二是综合业务部主任应加强对国库部门重要岗位同志谈心,关注员工行为动态,及时了解思想状况。三是积极开展国库文化建设,充分发挥国库文化的导向、激励与约束作用,不断增强国库队伍的向心力与凝聚力,营造蓬勃向上、积极进取、高效和谐的国库工作氛围。

  (二)建立国库资金风险法律预防体系

  一是建议尽快制订出台新的国库法规,修订完善《中国国家金库条例》及其实施细则,以法律形式明确国库的权利与义务,包括增加国库集中支付、支付系统建设、财税库银横向联网等内容,纳入近年来国库制定和执行的“三个办法”等规章制度,删除不适宜、过时的规定,为国库部门对国库违法违纪行为惩处提供强有力的法律依据。二是健全国库制度体系。针对工作中的突出问题和薄弱环节,增强案件风险防范工作的预见性、针对性和有效性,从法律框架、程序控制、内部审计等方面,及时制定和修改完善各项业务操作与管理、内部控制制度,完善与商业银行相关的监督管理制度、国库应急处置机制等,为国库改革、创新和发展提供制度保障。三是建立健全国库配套法律制度,如对《刑法》关于国库犯罪出台相应司法解释,定性准确,界定明确,不断完善国库立法。

  (三)加强内控管理,严格责任追究

  一是优化岗位设置。按新的“三定”方案要求,以“职责明确、分工严格、相互制约”的原则,合理设置国库岗位。对案件易发的重要岗位,从思想道德和业务能力等方面严把选人、用人关,对不适宜人员坚决及时调换。二是强化国库监督管理。加强柜面审核、核算监查、对账管理等重点环节监管,国库监管员、国库会计主管、国库部门负责人、国库主任分别实施日常监管、每周检查、按月、分季监督检查,会计、事后监督、内审等部门实施定期与不定期检查,形成多层次立体式的业务监督模式。三是制度落实到位。人事、内审等部门应加强对国库部门岗位轮换、强制休假等制度的落实和跟踪检查,在保证国库人员稳定的前提下,不断优化岗位设置,促进岗位流动,增强岗位复合适应能力。

  (四)加强计算机管理,提高国库案件科技防范能力

  一是充分整合国库系统资源,对系统不断进行优化和完善。建设世界先进的国库综合业务系统、增加国库会计核算系统的安全防范和自控能力。二是加强国库计算机网络建设和管理。在制定完善网络安全管理制度的基础上,不断加大对网络环境改造的投入,提高自身网络安全的技术水平,采取有效的防护措施,防止非法用户、黑客和病毒的侵入。三是加强与地方财政和税务部门的经常沟通,提高联合防范能力,杜绝漏洞,把案件隐患消灭在萌芽状态。